有关国土空间规划环境影响评价探讨

有关国土空间规划环境影响评价探讨

经过近几年的研究和探索，各级国土空间规划已经进入编制收官和实施阶段。作为国土空间规划的重要内容，国土空间规划环境影响评价工作仍然存在定位认识不清、法律条文有争论和技术方法不衔接等诸多问题。

近日，生态环境部办公厅、自然资源部办公厅发布《关于做好国土空间总体规划环境影响评价工作的通知》（环办环评函〔2023〕34号），提出：各地在组织编制省级、市级（包括副省级和地级城市）国土空间总体规划过程中，应依法开展规划环评，编写环境影响说明，作为国土空间总体规划成果的组成部分一并报送规划审批机关，缺少环境影响说明的，不得报批。环境影响说明内容应当包括规划实施对环境可能造成影响的分析、预测和评估，预防或减轻不良环境影响的对策和措施等。

《市级国土空间总体规划环境影响评价技术要点（试行）》中提出技术思路为：以保障生态安全和改善环境质量为核心，充分利用生态环境分区管控方案、第三次全国国土调查及国土变更调查、“双评价”、国土空间规划城市体检评估等现有工作成果，分析区域国土空间现有生态环境问题及原因，辨识规划实施的资源、生态、环境制约因素；评估规划实施对生态系统结构和功能、生态环境质量可能产生的影响及潜在的生态环境风险；明确减缓不良生态环境影响的对策措施和生态环境保护要求，促进国土空间集约高效利用和经济社会高质量发展。

规划环境影响评价的概念

规划环境影响评价是在规划编制阶段，对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提高预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。

规划环境影响评价的意义

开展规划环境影响评价的意义主要体现在两个方面：一方面，规划环评有利于克服目前环评的不足，是实施可持续发展的有力手段；另一方面，规划环评有利于建立环境与发展综合决策机制，为替代方案、减缓措施的制定提供更大的余地，把可持续发展原则从抽象、宏观的战略落实到可操作的具体项目上，是实施可持续发展战略的有效手段。

规划环境影响评价的目的

《规划环境影响评价技术导则 总纲（HJ 130—2019）》指出，规划环境影响评价的目的是“以改善环境质量和保障生态安全为目标，论证规划方案的生态环境合理性和环境效益，提出规划优化调整建议；明确不良生态环境影响的减缓措施，提出生态环境保护建议和管控要求，为规划决策和规划实施过程中的生态环境管理提供依据。”

国土空间规划环境影响评价

国土空间规划作为生态文明体制改革的重要组成部分，是一项重要的政策工具，是重新谋划和构建国土空间开发和保护格局、加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措；国土空间规划环境影响评价作为环境治理体系的组成，也是一种政策工具，是包括公众等多方参与规划和决策的制度安排，是解决决策矛盾、协调各参与方利益的有效手段。国土空间规划有编制前的实施评估和“双评价”，也有实施后的体检评估、规划修编，是一个评价—规划—实施—评估的完整连续动态的制度链条;规划环评强调全过程互动，在国土空间规划的不同阶段发挥不同的作用，包括前期预测、中间反馈、跟踪评价等，两个制度和政策相互配合，共同促进生态文明制度体系的完善。

规划环境影响评价的原则

根据规划环评的特点，评价工作遵循的原则有：

（1）早期介入、过程互动

评价应在规划纲要编制阶段（或规划启动阶段）介入，并与规划方案的研究和规划的编制、修改、完善全过程互动。

（2）统筹衔接、分类指导

评价重点内容和专题设置应与规划对环境影响的性质、程度和范围相一致，应与规划涉及领域和区域的环境管理要求相适应。评价应统筹考虑各种资源与环境要素及相互关系，重点分析规划实施对生态系统产生的整体影响和综合效应。评价的内容与深度应充分考虑规划的属性和层级，并根据不同属性、不同层级规划的决策需求提出相应的宏观决策建议以及具体的环境管理要求。

（3）客观评价、结论科学

评价选择的基础资料和数据用真实、有代表性，选择的评价方法应加单、适用，评价的结论应科学、可信。

规划环境影响评价重点

（1）分析国家和地方政府的政策、总体规划、行业规划、上下层次规划、环境保护规划、其他相关规划的协调性。

（2）在对区域自然环境资源现状调查和环境质量评价的基础上，从水资源和水环境容量、大气环境容量、生态环境等不同方面对规划方案进行评价，重点分析规划实施可能带来的主要环境影响以及可能制约规划实施的环境要素。

（3）对拟议的规划进行环境影响分析和综合论证，重点分析规划项目布局和建设规模的合理性，提出减缓不良环境影响的措施，并提出完善规划的环境保护建议反馈于规划方案编制。

规划环境影响评价内容

一般情况下，规划环境影响评价应包括以下几个方面的内容：

（1）规划分析。包括分析拟议的规划目标、指标、规划方案与相关的其他发展规划、环境保护规划的关系。

（2）环境现状与分析。包括调查、分析环境现状和历史演变，识别敏感的环境问题以及制约拟议规划的主要因素。

（3）环境影响识别与确定环境目标和评价指标。包括识别规划目标、指标、方案（包括替代方案）的主要环境问题和环境影响，按照有关的环境保护政策、法规和标准，拟定或确认环境目标，选择量化和非量化的评价指标。

（4）环境影响分析与评价。包括预测和评价不同规划方案（包括替代方案）对环境保护目标、环境质量和可持续性的影响。

（5）针对各规划方案（包括替代方案），拟定环境保护对策和措施，确定环境可行的推荐规划方案。

（6）开展公众参与。

（7）拟定监测、跟踪评价计划。

（8）编写规划环境影响评价文件（报告书、篇章或说明）。

结论

环评在提升国土空间规划、保护和开发利用方面有重要的约束作用和指导作用。新环保法第十九条规定：未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。

在国土空间规划体系重构和环境治理体系现代化改革的背景下，在现有政策、制度和技术规范体系下，通过理论研究和实践，探索规划环境影响评价的技术方法势在必行，为开展国土空间规划环评工作奠定敦实的基础，并通过实践和经验反馈，进一步促进国土空间规划和规划环评体系的不断优化和完善。

以规划环评丰富的实践经验和相对完善的技术方法作为基础，推动国土空间规划环评的研究，提升科技支撑能力，在条件成熟时，考虑在制度设计上提高国土空间规划环评编制的规范化和标准化，为规划过程提供充分的、具有可比性的环境信息。

我公司目前编制的市县级国土空间总体规划均得到各级自然资源主管部门的一致认可，技术团队本着认真负责的态度完成每一个项目，近日组织学习《市级国土空间总体规划环境影响评价技术要点（试行）》、《规划环境响评价技术导则 总纲（HJ 130—2019）》、《关于做好国土空间总体规划环境影响评价工作的通知》等相关文件后，结合理论研究和实践，探索规划环境影响评价的技术方法，为开展国土空间规划环评工作奠定敦实的基础。

西安天穹勘测规划设计有限公司

国土空间规划设计研究院

2023年2月10日